Саморегулируемые организации в краностроении

В.А. Коровин, доктор технических наук, генеральный директор НПП «Резонанс»

Одной из основных задач проводимой в нашей стране административной реформы, направленной на повышение конкурентоспособности Российской экономики, является ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность предприятий, прекращение избыточного госрегулирования.

В результате этой реформы в целом складывается достаточно стройная, логичная и сбалансированная система прав и обязанностей предприятий, соответствующая общемировой практике. Она предусматривает минимальное ограничение свободы предпринимательской деятельности. И, в тоже время, сохраняет достаточно эффективное вмешательство государства в хозяйственную деятельность предприятий «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (пункт 3 статьи 55 Конституции РФ).

Суть этой системы заключается во введении для каждого субъекта предпринимательской или профессиональной деятельности лишь одного из трех ограничений, причём только в обоснованных и законодательно установленных случаях:

• лицензирования — для тех видов деятельности, регулирование которых не может осуществляться иными методами. К ним относятся производство вооружений, торговля оружием, перевозки морским и воздушным транспортом и т.п. (статья 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»).
• обязательного членства в саморегулируемых организациях — в тех случаях, когда это предусмотрено Федеральными законами (пункт 2 статьи 5 ФЗ «О саморегулируемых организациях»). В частности, статьями 47, 48 и 52 «Градостроительного кодекса Российской Федерации».
• обязательного подтверждения соответствия в форме обязательной сертификации или принятия декларации о соответствии.

Важнейшим компонентом проводимой административной реформы, наряду с изменением форм обязательного подтверждения соответствия, является постепенное сокращение лицензирования путем его полной отмены для отдельных видов деятельности, либо замены обязательностью членства в саморегулируемых организациях (СРО), объединяющих субъекты данного вида деятельности.

В частности, лицензирование деятельности по изготовлению грузоподъемных машин отменено полностью, а отмена лицензирования инженерных изысканий, проектирования и строительства зданий и сооружений, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, сопровождается переходом к саморегулированию.

Знаменательно, что этот процесс начат именно со строительства, как с одной из наиболее коррупционноёмких отраслей экономики.

Переход к саморегулированию стал ответом на неблагоприятную ситуацию, сложившуюся в стройкомплексе. Высокая аварийность на стройплощадках, достаточно частое выполнение строительных работ неквалифицированными работниками и фирмами, не обладающими необходимой материально-технической базой, существование строительных «пирамид» — это тот комплекс проблем, которое не смогло решить лицензирование.

Саморегулирование в строительстве является, по существу, методом очистки этой отрасли от компаний, не соответствующих требованиям рынка, и от сомнительных фирм-однодневок, созданных для одноразовых целей. Инструментом, призванным повысить качество услуг в строительстве в целом.

Создание СРО призвано решить ряд застарелых проблем: разработки нормативно-технических документов (стандартов, правил и т.д.), отвечающих требованиям сегодняшнего дня, создания единых требований и единой системы обучения (повышения уровня квалификации) персонала, реализации механизма коллективного обращения предпринимателей в органы государственной исполнительной власти за защитой своих интересов и участия предпринимателей в обсуждении федеральных законов и нормативных актов, организации третейских судов для разрешения споров, обеспечения информационной поддержки предпринимателей (об изменениях строительных стандартов, законов) и т.д. СРО позволяет также реализовать естественное стремление профессионалов к объединению в целях выработки цивилизованных обычаев делового оборота и закрепления их в этических и специальных стандартах деятельности, которые зачастую не используются или подавляются бюрократической государственной машиной.

Безусловно, в создании и функционировании СРО в строительной отрасли существует ряд системных проблем. Основой для создания СРО могут стать крупные строительные предприятия-монополисты и фирмы, представляющие интересы региональных элит. Может произойти замена бюрократического контроля госорганов за строительными компаниями на монополизм крупных компаний и предприятий, аффилированных с государственными органами власти. Не исключена возможность массированного выдавливания с легального рынка строительных услуг добросовестно работающих предприятий, особенно малого и среднего бизнеса.

Существует также опасность частичного разворовывания членских взносов и компенсационных фондов СРО, например, под видом выплаты компенсаций якобы пострадавшим от некачественной работы. Не случайно за создание СРО иногда ратуют их будущие потенциальные директора, видя в них «кормушку». Используя обеспечение безопасности в строительстве лишь в качестве предлога.

Но в целом в обязательном переходе к саморегулированию в строительстве, безусловно, преобладают положительные стороны. Этот процесс необратим.

Замена государственного контроля (надзора) на страхование ответственности бизнеса через членство в СРО является, помимо всего прочего, эффективным средством борьбы с коррупцией в государственных органах, реализуемой через различные обязательные и добровольно-принудительные сборы денежных средств с предприятий. В том числе с использованием «узаконенной» нормативными документами коммерческой деятельности аффилированных с Ростехнадзором различных «специализированных», «головных» и им подобных частных организаций.

Поэтому проводимая реформа имеет немало противников с их стороны. Более того, в последнее время наблюдается активизация их попыток использовать переход от лицензирования к членству в СРО в своих корыстных интересах.

Обсуждение саморегулирования, особенно в последнее время, стало чрезвычайно модной темой. Про СРО много пишется и много говориться. Но успехи в создании действительно необходимых и дееспособных СРО на сегодняшний день достаточно скромны.

Причина этого, по нашему мнению, заключается в том, что саморегулирование в настоящее время нередко продвигается не как замена лицензированию, а как бизнес отдельных организаций. Спекулируя на этой модной теме и используя непонимание отдельными предприятиями смысла введения института СРО, предпринимаются попытки их использования в своих корыстных интересах, в том числе путем создания ненужных СРО и вовлечения в них тех организаций, для которых членство в СРО не является обязательным. Высказываются идеи организовать аккредитацию СРО, которая юридически является добровольной, но, при искусственном создании видимости её государственной поддержки, представляется вроде бы как обязательная.

В авангарде этой деятельности — известные лица, бывшие работники Ростехнадзора, практически распавшихся «головных организаций по краностроению» и других окологосударственных структур.

Наиболее одиозной, пожалуй, является попытка ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» создать «Единую систему саморегулирования в области обеспечения безопасного ведения работ в промышленности, энергетике и строительстве».
Информация о ней опубликована на сайте этой коммерческой организации (рис. 1).

Задумаемся о методах, используемых ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» в попытках поставить под свой контроль систему саморегулирования в сфере промышленной безопасности.

Сначала через Общественный совет при Ростехнадзоре проводится решение этого совета от 27.03.2009 «Об образовании Комиссии Общественного совета при Ростехнадзоре по вопросам создания и развития систем саморегулируемых организаций». Председателем этой Комиссии назначается В.С. Котельников — генеральный директор ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность». Ему поручается сформировать состав Комиссии из членов Общественного совета при Ростехнадзоре и предложить план работы на 2009 год.

Дело, на первый взгляд, общественное, добровольное, полезное. Решение Общественного совета при Ростехнадзоре о привлечении общественности к развитию саморегулирования можно только приветствовать.

Но далее ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность», получив такой карт-бланш от Общественного совета, на заседании этой Комиссии 23.07.2009 принимает решения:

• продолжить взаимодействие с комитетами Госдумы РФ по вырабатыванию единой позиции в формировании СРО в сфере промышленной безопасности, безопасности в энергетике и строительстве;
• совместно с ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» разработать и направить в Правительство РФ проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы „О промышленной безопасности опасных производственных объектов“ от 1997г. № 116-ФЗ и „О лицензировании отдельных видов деятельности“ от 2001г. № 128-ФЗ».

Тем самым создается видимость того, что Ростехнадзор уполномочил этот Комитет и ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» осуществлять взаимодействие с Госдумой и Правительством РФ по вопросам корректировки законодательства, касающегося промышленной безопасности и СРО.

ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» и его генеральный директор В.С. Котельников, как председатель указанной Комиссии, предлагает внести такие изменения в законодательство, которые не согласуются с проводимой Ростехнадзором политикой снижения административных барьеров для бизнеса и ущемляют интересы предприятий, превращая их в «дойных коров» в интересах различных административных надстроек над СРО. Ведущую роль в функционировании таких надстроек, надо полагать, планирует выполнять ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность». В своих коммерческих интересах.

На рисунке 2 приведены, например, те изменения, которые ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» предлагает внести в Федеральный закон № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». По нашему мнению, явно злоупотребляя доверием, оказанным Общественным советом при Ростехнадзоре этой коммерческой организации.

Их суть — сделать обязательным участие в СРО не только организаций, действующих в строительной отрасли, но и всех экспертных организаций, предприятий-изготовителей технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах (кранов, лифтов, сосудов под давлением и т.д.), ремонтных, монтажных и других организаций.

На первый взгляд, не совсем понятно, с какой целью ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» пытается на законодательном уровне надеть ярмо обязательного членства в СРО на краностроительные и иные предприятия, занимающееся теми видами деятельности, которые в настоящее время не подлежат лицензированию.

Догадаться об этих целях можно при рассмотрении пропагандируемых ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» условий членства в СРО. Одним из основных критериев для вступления в СРО, на примере экспертизы промышленной безопасности, по мнению ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность», необходимо установить «перечисление в фонд СРО в качестве регулярных членских взносов не менее 10% объема выполненных работ на этом сегменте рынка».

У нас эти такие действия ассоциируются со Сталинской коллективизацией крестьянских хозяйств. Как известно, в связи со сложностью изъятия хлеба у многих миллионов единоличных хозяйств, был взят курс на их добровольно-принудительную коллективизацию. А уж у колхозов, возглавляемых «своими» людьми, изъять хлеб было значительно проще.

Складывается впечатление, что ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» пытается воспользоваться подобным Сталинским опытом. Законодательно обязать многие тысячи предприятий платить большие суммы в СРО, а с СРО проще взимать платежи — за их аккредитацию, информационное обслуживание, методическое сопровождение, за разработку единых стандартов и общих правил саморегулирования и т.п.

Например, в настоящее время изготовители технических устройств и их составных частей, включая приборы безопасности, бесплатно получают в Ростехнадзоре разрешения на их применение (изготовление). И далее не имеют обязательных платежей. По идее же ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность», каждый изготовитель должен вступить в СРО, заплатив вступительный взнос, получить в СРО свидетельство о допуске к изготовлению (применению) конкретного вида (типа) технического устройства (возможно, на платной основе), а затем еще и вносить регулярные членские взносы. Возможно, также не менее 10% от оборота этих предприятий-изготовителей. Обязанности осуществлять аналогичные платежи предлагается возложить также и на организации, действующие в сфере монтажа, наладки, обслуживания и ремонта технических устройств.

Реализация такого подхода, по нашему мнению, недопустима.
Он не только противоречит целям саморегулирования и политике, проводимой в настоящее время Ростехнадзором и Минприроды России, но и приводит к недопустимой дополнительной финансовой нагрузке на бизнес, аналогичной налоговой. В существующих экономических условиях на краностроительные предприятия, а также на организации, действующие в сфере монтажа, наладки, обслуживания и ремонта технических устройств, имеющие низкий уровень рентабельности, нельзя возлагать обязанности осуществлять обязательные дополнительные платежи в СРО.

Более того, при таком подходе зарубежные краностроительные фирмы (об их членстве в российских СРО речи не идет), не обязанные осуществлять такие платежи, будут иметь существенное конкурентное преимущество на рынке.

Членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО, согласно статье 5 Федерального закона № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», является добровольным за исключением тех случаев, когда его обязательность предусмотрена Федеральными законами. В частности, в качестве альтернативы лицензированию.

Краностроительные предприятия и организации, действующие в сфере монтажа, наладки, обслуживания и ремонта грузоподъемных кранов, деятельность которых не регулируется Градостроительным кодексом РФ и иными Федеральными законами, предусматривающими обязательность членства в СРО, вправе входить в СРО, в том числе специально созданные для решения их задач, но не обязаны это делать. Навязывание им обязательности членства в СРО недопустимо.

Согласно статье 24 Федерального закона «О саморегулируемых организациях», СРО могут создавать Ассоциации (Союзы, Объединения) по территориальному, отраслевому, межотраслевому или иным признакам. Такие Ассоциации могут быть созданы лишь в форме некоммерческих организаций, а решение об участии в них саморегулируемой организации может приниматься лишь общим собранием членов СРО в порядке, установленном её уставом.

Аналогичным образом, статья 55.20 Градостроительного кодекса РФ предусматривает создание Национальных Объединений саморегулируемых организаций. Они образуются Всероссийским съездом саморегулируемых организаций соответствующих видов. Например, 16 июля 2009 года в г. Москве состоялся съезд Общероссийской негосударственной некоммерческой организации «Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации».

Национальное Объединение СРО может создать свой Совет, являющийся коллегиальным исполнительным органом Национального Объединения саморегулируемых организаций. Избирается этот Совет Всероссийским съездом саморегулируемых организаций тайным голосованием и подлежит обновлению (ротации) один раз в два года на одну треть в порядке, установленном уставом Национального Объединения саморегулируемых организаций (статья 55.22 Градостроительного кодекса РФ).

Соответственно, формирование над СРО различных административно-командных надстроек по инициативе сторонних коммерческих организаций или государственных органов противоречит действующему законодательству. Саморегулируемая организация вправе, но не обязана передавать часть своих прав различным Ассоциациям (Союзам, Объединениям).

В рамках «Единой системы саморегулирования» ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» планирует создать (рис.1) комитеты:

• по оценке соответствия;
• по изготовлению ТУ (технических устройств);
• по монтажу, наладке, обслуживанию и ремонту ТУ;
• по подготовке работников опасных производственных объектов.

Эти Комитеты, по сути, задуманы как национальные Объединения саморегулируемых организаций, действующие в соответствующих областях предпринимательской деятельности в сфере промышленной безопасности. Тем самым ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» фактически пытается подменить собой Всероссийские съезды СРО соответствующих видов, не имея на это полномочий.

По нашему мнению, просматривается явное стремление ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» через эти Комитеты взять деятельность СРО под свой контроль. Заниматься методическим, консультационным и информационным обеспечением СРО, выполнять разработку единых стандартов и общих правил саморегулирования в области ПБ, разработку минимальных требований (условий) к членству в СРО определенного вида, контролировать профессиональное обучение и аттестацию в области ПБ работников организаций — членов СРО, определять порядок сертификации товаров (работ, услуг), произведенных членами СРО, и, возможно, проводить аккредитацию самих СРО. Естественно, на платной основе.

Делается это в обход действующего законодательства и вопреки позиции Ростехнадзора о необходимости снятия избыточных административных барьеров для бизнеса. Более того — при создании иллюзии поддержки этих действий Ростехнадзором.

Полагаем, что эта затея нереализуема. Те времена, когда смешивая бизнес с государственной властью можно было издавать различные нормативные документы, облагающие предприятия различными платежами, безвозвратно прошли.

Необходимость перехода экономики России на инновационный путь развития и ускорения создания новой техники исключают возможность выстраивания новых административных барьеров для бизнеса путем как ненужного вовлечения предприятий в СРО, так и создания надстроек над СРО в виде каких-либо паразитических окологосударственных коммерческих структур.

Полагаем, что Ростехнадзор, Минприроды России, Государственная Дума ФС и Правительство РФ не поддержат внесение тех изменений в законодательство о промышленной безопасности и о СРО, которые в своих корыстных интересах предлагает ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность».

Дополнительно отметим позицию ФАС России, ранее указавшей, что осуществление прежним руководством Ростехнадзора и ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» согласованных действий по аккредитации органов сертификации и испытательных лабораторий (центров) нарушает требования статьи 16 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Принуждение к заключению с ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» договоров на информационное обслуживание на весь период действия Свидетельств об аккредитации и выплаты аккредитованными организациями Органу аккредитации как минимум 10% от сумм выполненных ими работ или сумм, установленных в зависимости от количества областей аккредитации, признано незаконными [1]. Как известно, после получения от ФАС России информации о наличии таких нарушений, руководителем Ростехнадзора Николаем Кутьиным незамедлительно был издан приказ Ростехнадзора от 10.03.2009 № 142 об упразднении Положения о ЕС ОС Ростехнадзора (РД-03-21—2007)[1].

Аналогичным образом, если какой-либо орган государственной власти примет прямое участие в создании «Единой системы саморегулирования» на базе какой-либо коммерческой организации, то такие действия подлежат пресечению со стороны ФАС России как согласованные действия государственного органа власти и хозяйствующего субъекта, запрещенные антимонопольным законодательством.

Создание же «Единой системы саморегулирования» лишь ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность», даже при её поддержке какими-либо Общественными советами любых государственных органов, не придаёт документам этой системы обязательного для исполнения характера.

Выводы:

1. Создание ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» «Единой системы саморегулирования в области обеспечения безопасного ведения работ в промышленности, энергетике и строительстве» противоречит действующему законодательству. Документы этой системы не могут быть обязательными для исполнения.
   
2. Различные Ассоциации (Союзы, Объединения, Комитеты и т.п.) саморегулируемых организаций вправе создавать по территориальному, отраслевому, межотраслевому или иным признакам лишь сами саморегулируемые организации в своих интересах.
   
3. Реализация предложений ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» об обязательности членства в СРО предприятий-изготовителей, а также предприятий, действующие в сфере монтажа, наладки, обслуживания и ремонта технических устройств, включая грузоподъемные краны, недопустима.
   
4. Единственным документом, предоставляющим право на изготовление (применение) технического устройства должен быть сертификат соответствия, выданный Органом по сертификации, подконтрольным Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии, либо декларация о соответствии.

2 октября 2009 г.

24

25

26

27

28

29

30

31

32

Оглавление